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为什么说BT不属于PPP?

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  在政府明确提出政府和社会资本合作(Public-Private-Partnership,365bet:简称PPP)模式之初,业内专家对BT(建设-移交)是否属于PPP的问题产生过争论。在财政部出台相关补充文件后,这个问题得以厘清,但也只是在学术理论上,在具体实操中,对于BT与PPP的异同仍没有清晰的认识。厘清概念,有益于增强认知

  在财政部出台相关补充性文件之前,一些业内专家认为BT属于PPP,因为广义PPP的定义为公私合作模式,即社会资本与政府进行合作,参与基础设施和公用事业的建设。从这个定义出发,几乎涵盖了当前所有政府与社会资本合作模式,包括BT、BOT(建设-运营-转让)、BTO(建设-转让-运营)、BOOT(建设-运营-拥有-转让)、TOT(转让-运营-转让)等模式。

  因此引发BT模式是否属于PPP的争议,很显然出现争议的原因在于对PPP模式的界定上。

  截至目前,世界范围内对PPP都没有一个统一的定义。世界银行的观点认为“PPP是政府实体和私人实体之间为提供公共产品或服务而达成的长期合同,在该合同下,私人实体承担重要风险和管理责任,并且其报酬和绩效挂钩”,有些国家则与“特许经营”等同看待。

  我国不同部门甚至不同地区之间对PPP的定义都存在一定的差异。比如,财政部(财金[2014]76号)文件对PPP给出的定义:“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。”国家发展改革委(发改投资[2014]2724号)采用的定义则与财政部的存在差异:“政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”

  财政部侧重于“财务测算”的角度;国家发展改革委则偏向“增强公共产品和服务供给能力”、“特许经营”,着眼于服务国家宏观经济政策。从本质上看,这两个定义并没有冲突的地方,只是侧重有所不同,但在具体操作时,各地方政府在理解上出现了一些偏差,有些地方所有项目都想做成PPP,但从财务测算的角度来讲不是所有的项目都适合做PPP。

  BT与PPP最重要的区别在于是否风险共担

  BT模式虽然也体现“公私合作”的理念,但其本质乃是垫资行为,因为BT模式下,项目建成即移交,一般周期为3~5年,政府还得为项目筹集资金,只是短暂地延缓付费时间,没有起到缓解财政压力的作用。财政部明确规定“PPP项目合作期限不得低于10年”,所有BT模式不属于PPP也是显而易见。具体来说,存在以下几个方面的区别:

  第一,融资主体不同,这也是政府为什么大力推动PPP模式一个最大的原因。BT模式下项目融资的主体是政府,相当于垫资的概念;PPP模式下融资主体由政府转移到由政府和社会资本方或社会资本方独立组建的项目公司,政府不再以工程回购的形式逐年回购,从政府的角度大大降低了政府债务风险,降低财政压力。

  第二,政府与社会资本的关系发生变化。在BT模式下,政府与施工方实际上是一种雇佣关系,社会资本先垫资建设,政府再回购。在PPP模式下,政府与社会资本的这种雇佣关系转变为合作关系,合作最重要的概念就是风险共担,利益共享,而在BT模式下所有的风险都由政府来承担。

  第三,在PPP模式下必须加入运营(operate)的概念。BT实际上就是建设-移交,对施工方来说,项目移交完,整个项目就结束了,PPP模式加入运营的环节。无论是BOT或是BTO都是PPP模式,加入运营的好处在于通过社会资本方专业持续的运营,一方面使项目能够产生收益;另一方面通过专业化的运营降低项目整个生命周期的运营成本,包括投融资成本、运营成本,提高收益,实际上提高资产的运营效率。

  第四,PPP模式下,项目的规划设计都是由项目公司主导进行,这就意味着在项目进行规划设计的时候,是从市场化的角度去考虑运营,从而避免了项目建起来之后很难运营的问题。而在BT模式下,项目的规划设计完全是由政府去主导进行,政府在规划设计的时候,不会过多地去考虑后续维护运营的问题,所以现在有很多已经建成的项目转化成PPP项目,就是因为政府主导项目规划设计所产生的弊端,主要体现在运营方面。比如建一个体育场,从政府的角度,目的就是为了提升形象工程,如果引入社会资本方,他要解决的就不只是形象工程问题,他更多的是考虑后续如何赚钱的问题,就会融入很多市场化的东西。

  综上,可得出结论,BT与PPP本质上的区别在于项目全生命周期内是否“公私合作、利益共享、风险共担”。

  (作者系中建政研讯息咨询中心PPP专家委员会投融资组组长、星云基金创始合伙人)

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